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从2007年《中华人民共和国农民专业合作社法》实施起，我国农民合作社已经走过了17年的发展历程。17年来，农民合作社快速发展，已经成为我国农村经济发展中最为活跃的主体之一。尤其是近10年来，无论是参与打赢脱贫攻坚战，还是融入乡村产业振兴，农民合作社在活跃农村经济、丰富乡村产业业态、延伸农业产业链条、传播先进农业技术、提升农产品品质、增加农民收入、实现共同富裕等各个方面都发挥着不可替代的作用。
同时，也需要注意到，农民合作社的发展仍然存在很多制约因素。从外部环境看，近年来的农产品价格波动加剧，直接影响到农民合作社的营利能力，进而影响到合作社内部成员的凝聚力。农民合作社面临着国家产业政策调整的压力，不少合作社不得不转型探索新的产业发展路径，但试错成本不断加大。从合作社自身看，规范与发展的关系始终是难以破解的难题。强调合作社的规范，意味着合作社要以牺牲发展效率和活力为代价；强调合作社的发展壮大，又会导致产生小农户被排挤利益受损的风险。从法律制度层面看，试图以一人一票的民主决策和交易量（额）返还为主的盈余分配机制协调规范与发展的关系，但从10多年中国合作社发展的实践来看，这两项源自经典合作社原则的制度安排已经越来越不适应中国合作社发展的需求。
关于一人一票的民主决策和交易量返还为主的利益分配机制，其既是经典的合作社原则，也是合作社的基本特征。《中华人民共和国农民专业合作社法》第四条规定了农民专业合作社应当遵循的5项原则，与上述原则相对应的分别是第四项“成员地位平等，实行民主管理”，第五项“盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量（额）比例返还”。其中，关于民主管理的原则，主要规定在本法的第二十二条和第三十三条第四款，明确成员大会、理事会、监事会的表决原则上均实行一人一票。关于交易量（额）返还为主的原则，规定在本法的第四十四条，规定交易量返还比例不低于可分配盈余的60%。
从中国农民合作社发展历程看，上述两项原则或特征都面临着挑战。首先，从民主决策机制上看，一人一票意味着合作社的重大事项都需要通过全体成员在成员大会上行使投票权，符合法律和章程规定的绝对多数或者相对多数的条件下才能形成决议。从我国合作社发展实践看，合作社的多数成员都有跟着能人干的心态，一些地方经常出现的“做给农民看，带着农民干”的标语口号，恰恰是这种现象的具体体现。普通成员缺席成员大会或者在成员大会决策中弃权的情形更为普遍。由此导致了两种结果，或者是严格执行成员大会决策制度时合作社不能形成符合章程规定的决议，或者是少数核心成员说了算的事实上的集权制。其次，从盈余分配关系看，我国的农民合作社成员结构复杂，成员异质性特征明显，各类成员对合作社盈余的贡献方式不同，以交易量（额）返还为主的原则并不能充分体现成员的贡献大小。与《中华人民共和国农民专业合作社法》实施初期相比，近年来我国的农民合作社已经发生了深刻变化，突出的表现是作为小规模农户的成员不再直接从事农产品生产，而是将土地流转给合作社由合作社直接经营，或者是接受合作社提供的农业社会化服务。农民不直接从事农产品生产，也就不需要通过合作社购买生产资料和销售农产品，成员对合作社的交易贡献更多转向对合作社的要素贡献。当成员与合作社之间的交易量（额）逐渐减少时，交易量（额）返还为主的盈余分配方式也逐渐丧失了正当性基础。由此说明，一人一票和以交易量（额）返还为主的制度适用是需要一定条件的，或者说这两项制度更适宜于发展初期的以小农户生产为主的农民合作社。对于已经发生了深刻变革的中国农民合作社而言，需要在重塑中国特色的合作社原则基础上提供创新性的制度供给。
基于10多年来农民合作社发展变化的现实，上述原则在具体适用时需要更加灵活的制度空间。从民主管理的角度讲，要突出成员民主控制的理念，而不是僵化地在合作社各项决策中都要实行全体成员共同参与。在合作社内部，应当完善层级控制制度，即由成员大会或者成员代表大会对理事会或者理事长赋权，由理事会或者理事长对经营活动独立决策，以减少成员意见过于纷杂或者陷入治理僵局而影响合作社决策效率。为维护成员利益，防止少数人决策可能对合作社整体利益构成损害，有两种解决路径，第一种是保留成员大会或者成员代表大会罢免理事长的权利，第二种是完善监事会制度强化其监督功能。
在盈余分配制度方面，应当强化合作社的自治空间，允许没有交易量（额）或者交易量（额）较少的合作社实行按出资比例分配为主的盈余分配制度。同时，在确立盈余分配规则时，应当对承担了合作社较大风险的成员以更高的回报比例。实践中，合作社共担风险的机制没有充分确立，少数出资较多的成员通过私有财产担保、为成员提供保底分红等方式，承担了合作社较大的经营风险，但缺乏风险承担的回报机制，这在一定程度上强化了具有成员异质性特征的合作社各类成员之间的割裂。保护风险贡献者利益，鼓励成员分担合作社风险，既是提高合作社对成员凝聚力的需要，也是权利义务与责任相一致原则的客观要求。
合作社内部的成员互助，也是合作社的重要原则。《中华人民共和国农民专业合作社法》第二条明确了农民专业合作社是互助性经济组织，互帮互助也是中国农村社会优秀传统文化的重要组成部分。近年来，合作社转型的另外一个表现是合作社成员之间的互助特性也在弱化。完善民主控制和盈余分配制度，根据合作社发展特点实现机制创新，是提升合作社互助特性的重要途径。
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