创 孔祥智 张怡铭 中国农民合作社 2024年08月14日 09:34 北京
党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，中国农民合作社的发展也进入了新的历史时期。在这一过程中，随着制度环境和经济环境不断变化，中国农民合作社也在实践中不断创新和发展，取得了一系列新进展，呈现一定的新趋势。在实现农业现代化、建设农业强国进程中，中国农民合作社成为推动土地适度规模经营、农业社会化服务和农业现代化技术的载体，为农业新质生产力的构建积蓄力量。
新时代中国农民合作社发展，深深根植于中国“三农”政策的变化之中。从2013年中央一号文件提出要全面深化农业农村全方位改革开始，伴随着农业的现代化建设，中国特色社会主义新时代合作经济实现了长足的发展，呈现不同于国际合作社发展的、更具中国特色的新进展。
纵观世界农民合作社发展历程，为农民增收是农民合作社组建和壮大的核心目标。党的十八大以来，党中央、国务院以前所未有的力度推进脱贫攻坚，合作社因其天然的益贫性和广泛的群众性，成为产业扶贫、产业脱贫的重要载体。一方面，政府利用现有合作社，将合作社作为承担农业政策的重要主体，通过推动农业政策落实来帮助农民增收减贫。政府通过实施财政支持，税收优惠，金融、科技、人才的扶持，及产业政策，在促进农民合作社发展的同时，推动农业机械化发展、农业适度规模经营、农业社会化服务体系建设、农业供给侧结构性改革等，以达到农业农村农民共同发展的目标。另一方面，政府培育新的合作社，来完成特定的农业农村项目。例如，在集体产权制度改革推行之前，为实现精准脱贫，一些贫困县要求每个村都成立农民合作社，以适应资源变资产、资金变股金、农民变股民的“三变”要求。又如，在集体产权制度改革推行之后，村党支部利用村集体的资产、资源、资金，同时吸收部分（全部）村民以土地等资源、资金入股，推动组建农民合作社，将“农村集体经济组织”作为成员，村党组织书记或委员通过法定程序担任理事长。尽管政府不断利用政策试图发挥农民合作社帮助农民减贫增收的作用，但在这一过程中，关于农民合作社是否能够产生这一作用的争议产生了丰富的理论成果。一方面，成员异质性高的合作社，会偏离“弱者的联合”并存在“精英捕获”的可能性。另一方面，大量存在的“空壳社”“假合作社”阻碍了合作社扶贫作用的发挥，浪费了宝贵的扶贫资源和减贫机会。总体上看，既有经验和研究的基本共识是合作社对农民增收减贫具有促进作用，但对于作用的异质性仍有争议，呈现合作社有条件的益贫性这一特点。
早在2002年，就有研究指出我国的农民合作社出现了“异化”现象，背离了合作社的基本原则。随后，由于对中国合作社的质疑和批评的声音越来越大，如“漂移”“异化”“泛化”现象，以及“空壳社”等问题，也有研究认为中国的农民合作社正处于“失序”状态，面临“小、散、乱”的发展困境。党的十八大以来，政府开始重视合作社的规范化发展问题。2013年，经国务院批准，农业农村部牵头建立全国农民合作社发展部际联席会议制度，审议了《国家农民合作社示范社评定及监测暂行办法（讨论稿）》。此后，农业农村部在2014年、2016年、2018年、2020年和2022年分别组织了5批国家级示范社评选，以指导中国农民合作社规范发展。国家级示范社评选标准相当严格，提出了“成员出资100万元以上、经营收入东部地区400万元以上……”等一系列具体评选标准，评选了一批规范化程度高、发展质量好的合作社，为全国各地农民合作社的规范化和高质量发展提供示范带头作用。2018年8月，农业农村部启动了全国农民专业合作社质量提升整县推进试点工作；2021年，农业农村部办公厅发布《关于开展2021年农民合作社质量提升整县推进试点工作的通知》，进一步以县为单位探索提升农民合作社发展质量和规范化水平的路径方法；2019年2月19日，中央农办、农业农村部等11部门联合发布了《开展农民专业合作社“空壳社”专项清理工作方案》（以下简称《清理方案》），以加强农民合作社规范管理、提升发展质量为目的，对无农民成员实际参与、无实质性生产经营活动、因经营不善停止运行、涉嫌以合作社名义骗取套取国家财政奖补和项目扶持资金、群众举报的违法违规线索、从事非法金融活动的6类农民合作社进行清理整顿。给予农民合作社资金扶持的规模也从2019年开始呈逐年下降的趋势，在随后的三年中分别下降3.69%、9.57%和4.77%。这一系列改革举措表明，党的十八大以来，政府部门从原本的规范化治理缺位的发展格局，逐步探索和完善了各类规范化发展规章制度。
进入新时代，农业现代化建设和新型农业经营体系建设成为农业产业领域的重要任务。党的十八大明确提出，要坚持走农业现代化道路，要发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。党的十八届三中全会指出，要让广大农民共同分享现代化成果，要加快构建新型农业经营体系。习近平总书记在2015年参加全国人大会议吉林代表团审议时，提出了农业生产体系、农业产业体系和农业经营体系三大体系。
农民合作社作为新型农业经营体系中的主力军，在构建现代化的生产体系、产业体系和经营体系中发挥着不可或缺的主体作用。在农业生产体系方面，农民合作社的发展被赋予三大功能：一是土地规模化经营。现实中，相当一部分合作社流转土地进行规模经营，有的是成员以土地入股。二是社会化服务功能，有效连接小农户和大市场，发挥合作社特有的服务成员、带动非成员的功能。三是应用现代化的农业生产技术，通过凝聚资本和政策扶持，将小农户与现代农业发展有机衔接。在农业产业体系方面，农民合作社涉猎农业的方方面面。从粮棉油、肉蛋奶、果蔬茶到农资供应、休闲农业、农村电商，从种植业、林业、畜牧业到渔业、服务业，农业的各部门各领域均有农民合作社的身影。2022年，种植业合作社共有114.06万家，其中，粮食产业合作社54.17万家、蔬菜产业合作社22.11万家；林业合作社11.56万家；畜牧业合作社41.18万家，其中生猪产业、奶业、肉牛羊产业、肉鸡产业和蛋鸡产业合作社分别达13.23万家、1.04万家、11.81万家、4.14万家和2.67万家；渔业合作社共有6.06万家；服务业合作社16.2万家，其中，农机服务合作社9.62万家，植保服务合作社1.89万家。在农业经营体系方面，农民合作社生产经营和服务能力快速提升。从生产经营方面来看，2022年，统一组织销售农产品总值达6411.74亿元，其中，统一销售农产品达80%以上的合作社有59.68万家，占合作社总数的28.61%；统一组织购买农业生产投入品总值2362.77亿元，其中，统一购买比例达80%以上的合作社40.27万家，占合作社总数的19.31%；农民合作社总营业收入和盈余总额分别达6309.24亿元和1200.53亿元，较上年分别增长0.6%和0.7%。党的十八大以来，农民合作社已经发展成为推动农业现代化建设的主力军，在现代农业生产体系、产业体系和经营体系中发挥着日益重要的作用。
党的十八大以来，农民合作社发展在探索中不断创新，呈现不同于国际合作社运动的、百花齐放的、不拘泥于单一样板的组织形式发展趋势。
回顾40年来中国农民合作社的发展历程不难看出，中国的合作社是从农民的现实需求中自发产生的，从农民合作化运动的“统”中产生了“分”的需求，又从家庭联产承包责任制的“分”中产生了“统”的愿望，农民合作社弥补了为农民谋利益之主体的缺失，更好地满足了分散小农对“统”的诉求。进入新时代，中国的农民合作社不断受到理论界有关“不规范”问题的抨击。原因在于，中国农民合作社的产生本不受到国际合作社原则框架的束缚，而是产生于家庭联产承包责任制、农村土地归集体所有的背景下，刚实现了“分”的农民由于寻求“统”而组建的合作组织形式，有的叫联合体，有的叫专业协会，有的叫新型合作经济组织。这说明农民合作社作为一种组织体系的形成和演进，属于典型的诱致性制度创新，创新的主体正是中国农民。因此，中国农民合作社的发展必然是实践主义性质的，当然，不一定符合实践主义合作社的规范。中国的合作经济组织，先有了“脚”，后有了“靴子”，而不同大小的“脚”穿上相同大小的“靴子”，则被认为是“脚”的不规范，这便体现出原教旨主义与实践主义对合作社发展框架评价的差异。有相当一部分研究已经反驳了对中国农民合作社基于原教旨主义的批评，也肯定了基于实践主义农民合作社自由发展、按需创新的发展趋势。也有学者指出，当规范性和实用性分居天平两端时，治理手段可以灵活变化，寻求二者之间的平衡，针对规范性程度较高的合作社，以支持为主，促进绩效提升；针对规范性程度较低的合作社，以规制为主，引导其规范化提升；针对规范性程度处于合作社绩效最优区间时，政策治理则应该适时退出，让市场机制发挥作用。尽管如此，立足当下，展望未来，中国的农民合作社必然会发生从原教旨主义向实用主义的转变，原因在于实践先于理论、实践指导理论的必然性。
自世界合作社运动发起以来，合作社都被认为是一种特殊类型的企业。然而在市场经营中，农民合作社一方面要作为市场经营主体与投资者所有的企业公平竞争；另一方面由于其不同于企业的特殊性，决策效率低、贷款可得性差、与企业联合或合作不便。为解决这些现实问题，国际和国内的许多合作社都选择了以个人或者合作社出资的形式创办企业。但这种现象引起了人们对合作社真实性的怀疑，许多学者质疑了合作社与企业的区别，更有甚者认为中国没有真正意义上的合作社，因为很少能见到完全做到所有者与惠顾者同一的现实案例。尽管如此，也有学者认为这一标准值得探讨，认为只要做到既有要素契约又有商品契约，就可以被认定为合作社。这表明理想与现实之间出现了一定的偏差，而归根结底，这种偏差的原因在于我国的农民专业合作社法并没有严格将“我国的合作社”向“标准的合作社”方向进行“本本主义”的塑造——我国的农民专业合作社法规定“有符合章程规定的成员出资”可分配盈余按成员与本社的交易量（额）比例返还的返还总额不得低于可分配盈余的百分之六十。2017年，修订后的农民专业合作社法在第十八条中新增了有关合作社办企业的相关内容：“农民专业合作社可以依法向公司等企业投资，以其出资额为限对所投资企业承担责任。”随着越来越多的合作社开始办企业、企业开始办合作社，企业与合作社的关系越来越紧密，从原本的截然对立逐渐向相互融合方向发展。2022年，中国的农民合作社中，办企业的合作社数量从2007年的96家增加至7571家；在合作社成员中，以企业身份出资的成员数达25.07万个，占总成员数的0.42%；在全体合作社中，由企业牵头创办的达3.38万家，占总数的1.62%。不难预测，如果合作社与企业之间的差异会继续被相互融合所弥补，将会有越来越多的合作社开始办企业，也有越来越多的企业开始出资或者创办合作社。
2018年，中组部、财政部、农业农村部联合印发了《关于坚持和加强农村基层党组织领导扶持壮大村级集体经济的通知》，要求“从现在起到2022年，中央财政资金在全国范围内扶持10万个左右行政村发展壮大集体经济，示范带动各地进一步加大政策支持、资金扶持和统筹推进力度。除了一些确不具备发展条件的村以外，基本消除集体经济空壳村、薄弱村。”但全国各地的村集体资产和实力参差不齐，各地区村集体面临的发展约束也各不相同。对资产实力雄厚的村集体来说，领办合作社、提供社会化服务是比较直观的做法，而对于资产实力相对薄弱的村集体来说，初期的思路集中于“飞地抱团”等，仍然是通过提高资金实力来发展壮大集体经济。随着集体产权制度改革的逐步推进，集体经济组织也逐渐找到了自己在市场中的优势和地位。从早期的党支部利用村集体资产、资源、资金领办合作社，到后来发挥自身优势与合作社合作，二者之间的关系从相互替代向着相互补充的方向扩展。从原本的只有集体资产丰富的村集体能够在市场中提供社会化服务，到集体资产薄弱的村集体能够利用自身对接农户、服务主体的高效率、低成本的优势，集体经济组织通过提供居间服务降低了社会化服务和发展规模经营的交易成本，帮助社会化服务交易的达成。例如，在山西省怀仁市，村集体在农机合作社和农户之间提供居间服务，每亩收取10元管理服务费；在山东省平原县，村党支部首先领办合作社，村党支部领办的合作社再帮助农民专业合作社之间、合作社与企业之间对接。合作社与村集体的关系从相互替代扩展到优势补充，合作与融合的方式越来越丰富。
〔本文为中国人民大学重大规划项目“中国农村合作经济史”（基金号23XNLG05）的阶段性成果〕
来源：《中国农民合作社》期刊2024年8期